截至2008年末，我国城镇基本养老保险个人账户基金应该积累的规模已超过1.4万亿元，但由于大部分省市仍然空账运行，目前个人账户实际余额仍远低于这一水平；新型农村养老保险（下称“新农保”）个人账户方面，按最低缴费标准计算，每年结余资金规模将从开办之初的不到1000亿元，快速提高到2040年的1.2万亿元；若按中等缴费标准计算，2040年将达到3.6万亿元。

随着金额数字的激增，我国由各级人力资源和社会保障部门管理养老保险个人账户的“政府经营”模式的资金运用和管理压力日益增大。而经过100余年的发展和变革，国际上养老保险个人账户的“商业机构经营”模式已经成熟，这种模式意味着，政府在社会养老保险运营管理中进行不同程度的放权，养老基金投资管理职能可由商业机构承担。

“政府经营”模式面临难题

《中国经济周刊》：随着我国社会养老保障制度的不断普及，现有社保体制目前面临的最大挑战是什么？

杨超：现在主要面临三个挑战：

第一，我国人口老龄化加快，城镇基本养老和“新农保”个人账户基金积累规模较大，保值增值压力前所未有。2008年我国人均GDP是3315美元，大大低于9900美元的世界平均水平；未来，我国的老龄化程度还会不断加剧，但我国养老金资产占当年GDP的比例很低，据2005年的调查数据显示，仅有2%，与美国的98.9%、日本的18.8%、瑞典的14.5%差距十分悬殊。

第二、社会养老保险覆盖面宽，统筹层次低，经办难度较大。我国始终沿袭地区发展思路，2009年三季度末，全国只有28个省份建立了省级统筹制度，这不仅影响了养老保险关系的转续、统筹效果的发挥和劳动力的跨地区流动，而且无法发挥保险的共济功能。

与此同时，“新农保”的经办力量也严重不足，经办机构的基础设施匮乏、经办自动化水平较低。目前我国的县级市，只有57.4%建立了农保经办机构，乡镇只有14.1%；未来随着“新农保”覆盖面的逐步扩大，这一矛盾将更加突出，这将制约社会养老保障体系建设的深入开展。

第三、城镇基本养老保险和“新农保”管理具有长期性、艰巨性和复杂性等特点，运营管理难度很高。目前的不足主要体现在管理手段落后、管理流程不规范、管理成本高、政府机构臃肿、办事效率低下四个方面。

《中国经济周刊》：面对这些问题，我们该如何应对？

杨超：面对这些困难与问题，我国亟需在社会养老保障的“个人账户”领域引入保险业等商业机构，共同将我国社会养老保障体系改革推向新的发展阶段。

《中国经济周刊》：“政府经营”与“商业机构经营”两种模式的根本区别是什么？

杨超：“政府经营”与“商业机构经营”模式主要区别是投资收益差别。其主要原因是：由政府统一管理参保人的个人账户和养老金投资，没有引入竞争机制，不利于提高养老基金投资收益率；同时，庞大基金由一个机构负责投资，会对资金的安全性和资本市场产生负面影响。此外，采用“政府经营”模式的国家基本上都对养老金投资进行较为严格的比例限制，股票市场投资比例较低，投资相对保守，降低了“政府经营”养老金投资收益率。

“个人账户＋商业机构经营”是最佳模式

《中国经济周刊》：商业保险机构引入社保基金的经营管理，在国际上有没有成熟的经验值得借鉴？

杨超：从国际上的经验来看，相对集中的“个人账户+商业机构经营”模式，是个人账户养老金管理模式的较好选择。它的优势主要有以下两个方面：

从投资收益率比较看，商业机构经营养老金投资收益率大幅度超过“政府经营”养老金。从1980年到1990年代初，在“商业机构经营”方式管理中，智利收益率最高，达到9.2%；荷兰最低，也有6.7%，而同期采用“政府经营”模式收益较高的美国仅为4.8%，最低的秘鲁为-37.4%。之后秘鲁转而采用“个人账户+商业机构经营”模式，并延续至今。

从对资本市场的影响方面看，“政府经营”管理养老金的影响力低于“商业机构经营”管理养老金。

一方面，养老基金规模大，对资本市场和经济发展影响深远。2005年，荷兰、冰岛等国养老金资产与GDP的比例超过了100％，英美等国家也超过了50%。在世界人口老龄化加剧的情况下，随着各国养老金改革的深入推进，养老基金资产还会获得长足增长，将通过直接投资资本市场、促进储蓄转化为投资等方面对资本市场和经济运行产生重大影响。

另一方面，养老基金股票和债券资产配置权重较高，是金融市场的重要机构投资者。2005年欧美和亚太地区30余个国家养老金资产组合中，债券配置比例最高，普遍在40%以上，位居其次的就是股票，占比超过20%。从养老基金股票投资规模占各国股票市场规模比重看，2001年美英等发达国家这一比重超过20%；从养老金股票投资比例限制变化看，伴随股票市场的日趋繁荣，各国政府对养老基金股票投资比例限制不断放松，对资本市场运行和发展产生重要影响。如智利将养老基金股票投资比例从1990年代初的10%左右放松到30%～50%，在这一时期，其养老基金股票资产配置比例也较高，如在1991年－1997年间，这一比例达到20%，最高时接近30%。1998年—2001年间，受东南亚金融危机等影响，股票市场持续低迷，该国股票投资比例降至10%～15%，2003年—2006年间，伴随全球股票市场走暖，其股票投资比重再度提高。

“对基金保值增值将起到重要作用”

《中国经济周刊》：将商业机构引入社保个人账户管理，对我国社会养老保险改革有何影响？

杨超：2001年以来，我国城镇基本养老保险开始在辽宁试点“做实个人账户”，未来，个人账户规模有望大幅快速提高；同时，随着“新农保”制度的逐步推行，“新农保”个人账户规模也将快速积累；加之我国社会养老保障体系面临多方面问题与困难，如果能适时将“商业机构经营”管理模式，特别是相对集中的“商业机构经营”养老金管理模式应用于我国社会养老保险个人账户管理，必将加快我国社会养老保险改革进程，总的来说，有四大益处。

第一，解除居民后顾之忧，必将有利于加快消费结构升级，促进经济增长。第二，有助于优化我国金融结构。第三，个人账户“商业机构经营”管理将是提升投资收益率，确保个人账户基金积累的重要途径。而保险业在经营长期资金方面具有非其他金融机构可以比拟的优势，因此，保险业积极参与做实的个人账户基金管理，会对该基金保值增值起到重要作用。第四，有助于推进政府职能转变并提高整体运营效能，避免政府陷入“政企不分”的角色错位。