在2008年“5·12”汶川地震发生后，巨灾保险制度建设问题就引起国人的广泛关注，当时，人们以为像其他国家一样我们一两年内就会立法，至少有个法规或者方案指引实施。

但是，直至2013年“4·20”芦山地震之后的今天，还没有听到建立我国巨灾保险制度的任何准确消息。包括地震保险在内的巨灾保险制度建设问题再次引起人们的议论。

巨灾保险制度可行性需进一步论证

对于建立我国巨灾风险保障制度的必要性，也许没有多少异议。近半个多世纪以来，无论全球还是在我国，巨灾风险事故发生的频率和强度都有增高和加大的趋势，随着经济的迅猛发展和公私财富的加速积累，巨灾风险事故对经济、社会和家庭的影响也越来越大，其后果越来越严重。

在今天，发生与30年前同样强度的巨灾风险事故，所引起的经济损失必定比30年前大得多。如果在今天，遭受重大灾害损失又不能获得损失补偿，对政府、企业和家庭意味着什么谁都明白。所以，无论从哪个意义上讲，很少有人不赞成建立我国巨灾保险制度。

但是，在我国现行灾害救助和灾后补偿的“举国体制”难以改变的现实条件下，要建立充分利用市场机制的巨灾风险保障制度，也许有人担心会有不少实际问题需要进一步论证，例如，财政如果对于灾前的保险进行支持，又难以摆脱灾后的巨额救灾支付，这就需要估量和比较一下财政支持成本才能做决断。

再例如，财政支持建立巨灾保险制度的盘子有多大，也还需要作进一步估算。这里面也有人担心，建立包括地震在内的巨灾保险制度，对于保障程度的确定上就有不少纠结：在城乡居民财产差异巨大的条件下，保障程度的合理确定，涉及到财政补贴的力度和公平性考量。

特别是也关系到人们投保的“兴趣”，保障程度太高，不仅投保人的承受能力受到考验，政府提供的相应补贴数额也是一个挑战，而保障程度太低，政府财政压力会小一些，但投保人还有多大兴趣也是问题。日本地震保险立法已经40多年，但迄今购买财产保险附加地震保险的居民不到17%，其原因之一也是保障程度不高。

还有一些问题也有待进一步研究，例如，目前设计的巨灾保险制度，涵盖了地震、洪水、台风，也可能包括大范围干旱。但这些灾害具有明显的地域性特点，是分开操作还是捆在一起操作也是问题。假如分开操作，还涉及风险区域划分的问题。这个问题不解决也难以启动充分利用市场机制的比较理想的巨灾保险制度。

巨灾保险可以从农业保险起步

如果上面分析的这些原因，是迟迟不好决策巨灾保险制度的部分原因的话，为了加快推进这一制度的建设，是否可以选择另外一条路径，那就是对于巨灾保险制度的建立可否先从农业保险起步。这个思路至少有这样几条理由：

农业保险蓬勃发展为农村巨灾保险制度的启动提供了一个很好的基础

自2007年中央财政开始补贴农业保险，正式开启政策性农业保险制度之后，6年时间里，我国农业保险发展非常快，尽管保障水平不高，保险费收入有限，但从2008年起，其发展规模已经跃居全球第二，亚洲第一。

全国31个省、直辖市、自治区都开始举办政策性农业保险，列入中央财政保费补贴目录的种植和养殖业保险标的已经有19种，各省自己单独提供保费补贴的标的还有十几种。

2012年全国保费种植业面积的保险覆盖面接近60%，保险费收入240.6亿元，这种发展态势，为建立和发展巨灾保险制度提供了一个良好的条件，因为农村居民的财产很大一部分就是农、林、牧、渔生产产品，来自农业生产的收入大约占其人均纯收入的60%。

如果将地震、台风、洪水、干旱等灾害都纳入农业保险的保险责任，就目前的情况来看问题不大，因为实际上不少省、市、自治区已经部分或者全部纳入保险责任中来。可见扩展保险责任问题并不大。

在农业保险的基础上逐步将家庭财产纳入巨灾保险制度相对容易

对于农村居民来讲，包括农房、农业机械、渔船和其他家庭财产的保险保障，目前也已经启动。目前，国内已有超过20个省份开展了农房保险工作，2012年共承保6700万间农房，保额6382亿元。在试点最早的福建省，全省670万农村住户全部纳入保险对象。

今年初，财政部和保监会联合发出《进一步探索推进农村住房保险工作的通知》。根据通知精神，农房保险的保险责任应主要包括洪涝、台风、风雹、雪、山体滑坡、泥石流等自然灾害以及火灾、爆炸等意外事故。保险公司可在条件允许和风险可控的基础上提供地震风险保障。这样，农村巨灾保险的基本承保条件已经具备。

渔民的渔船在过去20年里，中国渔业互保协会和几个沿海省份的渔业互保协会为其提供了一定的保险保障，取得了初步成功，积累了丰富的经验。近几年，他们也在农业部和各省政府的财政支持下开始试验政策性保险。

2012年11月颁布并于2013年3月正式实施的《农业保险条例》，根据我国几十年的实践，将传统的以种植业和养殖业保险为内涵的农业保险概念，外延扩大到包括农房、农业机械、渔船和短期农民人身意外伤害保险在内的“涉农保险”，进一步为建立农村巨灾保险制度提供了绝好的法律条件。

2013年中央一号文件中还特别提出“开展农作物制种、渔业、农机、农房保险和重点国有林区森林保险保费补贴试点”，这样，建立农村巨灾保险制度的内外环境已经基本成熟。